Закупка из одного источника и другие «красные флажки». Как (не) работает система госзакупок в Казахстане?

Во время Январских событий в Казахстане протестующие требовали смены политической системы. Большинство экспертов склонны считать, что за этим запросом общества стоит, в частности, усталость от коррупции. С тем, что уровень фрустрации в обществе по этому поводу очень высок, согласна и международная организация Transparency International. В составляемом ею ежегодном «Индексе коррупции» в 2021 году Казахстан занял 102-е место из 180.

После Январских событий президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев поручил реформировать портал государственных закупок. Согласно информации на официальном сайте Goszakup.kz, в 2021 году в Казахстане было зарегистрировано около трех миллионов договоров о госзакупках. Общая сумма, на которую состоялись гостендеры, составила около пяти триллионов тенге. Это треть расходов республиканского бюджета.

Азаттык обсудил процедуру госзакупок с экспертом общественного фонда Zertteu-Research Institute Галымжаном Оразымбетом, регулярно отслеживающего эту сферу.

Эксперт общественного фонда Zertteu-Research Institute Галымжан Оразымбет

О КОРРУПЦИОННЫХ РИСКАХ

Азаттык: Ежедневно на портале госзакупок Казахстана публикуются десятки тысяч тендеров. Эту внушительный объем информации. Как вы проводите исследования: заранее зная, что именно собираетесь изучать, или используя какой-то механизм отбора?

Галымжан Оразымбет: Наш фонд — неправительственная организация и работает на основе грантов. Если мы проводим исследования в рамках гранта, то берем условия его предоставления за основу. К примеру, в 2020 году мы изучали расходы на борьбу с коронавирусом и в основном исследовали медицинские учреждения, закупку дыхательных аппаратов, средств защиты, медикаментов.

Когда обязательств по грантам нет, я иногда захожу в реестр договоров и просматриваю прошедшие тендеры из личного интереса.

Некоторые гранты финансируют долгосрочные проекты. В 2020–2021 годах мы анализировали коррупционные риски в сфере госзакупок, изучили более 1200 договоров и их технические особенности. Это было обширное исследование. Мы отобрали контракты по таким признакам, как регион, сумма, способ закупки. Основное внимание уделялось коррупционным рискам — «красным флажкам».

Азаттык: И какие признаки коррупционных рисков вы определили?

Галымжан Оразымбет: Прежде всего это неполнота технической спецификации. Статья 21 закона о государственных закупках содержит требования к ТС: необходимо предоставить подробное описание приобретаемых товаров или услуг, ссылаться на национальные и государственные стандарты. Если их нет, должны полагаться на международные.

Иногда описание выглядит слишком сложным, заточенным под конкретного поставщика. В народе это так и называют — «заточкой». В таком описании излагаются условия, мало относящиеся к приобретаемым товарам или услугам.

Еще один распространенный признак — цена намного выше рыночной. И здесь у заказчика могут быть свои интересы. Всё это необязательно коррупция. Речь идет о рисках, то есть возможностях.

Азаттык: В чем разница между коррупционными рисками и коррупцией? Почему ее важно понимать?

Галымжан Оразымбет: Выяснение того, имела ли место коррупция или нет, относится к компетенции госорганов: суда, антикоррупционного агентства, прокуратуры. Риски становятся фактами коррупции только после вынесения приговора.

Почему необходимо быть осторожными в этом вопросе? Вас могут привлечь к ответственности по статьям «Клевета» кодекса об административных правонарушениях или «Защита чести, достоинства и деловой репутации» гражданского кодекса.

О ЗАКУПКЕ ИЗ ОДНОГО ИСТОЧНИКА

Азаттык: Есть договоры, заключенные способом закупок из одного источника. Это тоже коррупционный риск?

Галымжан Оразымбет: Наибольший. Здесь есть и изъян в законе. Я говорил, что требования к технической спецификации прописаны в законе о госзакупках. К сожалению, они распространяются только на закупки, осуществляемые на конкурсной основе, не на закупки из одного источника.

В нашем анализе, проведенном в 2020–2021 годах, 80 процентов закупок с коррупционными рисками относились к способу закупок из одного источника. Кроме того, согласно нашему и не только нашему анализу, цены при таком способе в 1,5–2 раза выше, чем при конкурсном, поскольку вы заключаете договор по цене заказчика. Помимо коррупционного риска, это считается неэффективным использованием бюджетных средств.

Азаттык: Как работает способ закупки из одного источника?

Галымжан Оразымбет: В законе о государственных закупках описываются обстоятельства, при которых этот способ может быть использован. Сейчас насчитывается более 40 оснований. К примеру, приобретение можно осуществить из одного источника, если на товар или услугу есть исключительные права. Этим способом осуществляется приобретение товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения охраны и безопасности президента, иных охраняемых лиц и объектов.

Среди оснований для использования такого способа есть подпункт 46. Он включает в себя организацию различных культурных мероприятий. Акиматы часто его используют. Им это удобно. У них есть возможность отдать заказ в компанию, которая их устраивает.

Есть Организация экономического сотрудничества и развития. Казахстан в нее не входит. По ее мнению, оснований для финансирования из одного источника не должно быть больше десяти, потому что это способ с высоким коррупционным риском.

Митинг против коррупции в Уральске, 8 декабря 2019 года

Теперь остановимся на том, как он организован. Там есть своя процедура. Вам необходимо получить цены от трех компаний, предлагающих услуги в интересующей области. Это не конкурс, а только ценовые предложения. Вы подписываете договор с тем, кто предложит самую низкую цену, поскольку закон устанавливает принцип эффективного расходования бюджетных средств при проведении госзакупок.

Азаттык: Контролируют ли компетентные органы то, кто является конечным собственником таких компаний? Ведь, возможно, все они принадлежат одному человеку?

Галымжан Оразымбет: На деле так часто делается. Или, к примеру, я заказчик. Хочу организовать мероприятие на 100 миллионов тенге и намерен отдать заказ знакомому. Я говорю ему найти двух конкурентов. Один должен предложить 101 миллион тенге, другой — 109 миллионов. Таким образом 100 миллионов тенге окажется самой низкой ценой, и будет заключен договор.

Закон запрещает поставщику и аффилированному с ним лицу участвовать в одном и том же лоте. Обойти этот запрет легко, а обнаружить такие факты сложно.

При проведении конкурса видны все поставщики, подавшие заявку. Можно увидеть предложенные цены, сведения о компании. С помощью этой информации можно определить, как компании связаны друг с другом. При способе закупки из одного источника этого узнать нельзя.

В 2020 году учреждение, находящееся в подчинении управления здравоохранения Карагандинской области, закупило маски — не одноразовые, их можно использовать при проведении операций. Стоимость одной составила 68 тысяч тенге. Мы написали об этом, возник резонанс в соцсетях. В управлении подтвердили, что закупка была организована из одного источника и цена была самой низкой из предложенных. Позже, когда опубликовали фото и характеристики этой маски, мы провели дополнительные исследования и выяснили, что купить ее за 17 тысяч тенге можно было даже в разгар пандемии.

Азаттык: Чем закончилось это дело?

Галымжан Оразымбет: Ничем. Потому что в управлении говорили, что всё законно.

Приведем еще один пример. В мае того же года департамент полиции Алматы собирался закупить 500 защитных костюмов по 250 тысяч тенге на общую сумму 125 миллионов. Было дано подробное техническое описание. Мы изучили рынок, оказалось, что самые дорогие костюмы стоили 18 тысяч. Когда написали об этом с конкретными доказательствами, договор был расторгнут. К сожалению, компетентные органы проверяют такие факты выборочно.

О ТОМ, ЕСТЬ ЛИ НАДЕЖДА НА ПОЗИТИВНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ?

Азаттык: Казахстан не единственная страна, которая проводит госзакупки через электронный портал. Опыт каких стран может являться примером? Как обстоят дела у соседей?

Галымжан Оразымбет: Я пробовал работать с российским порталом закупок. Там есть фильтры по регионам. Вы можете выбрать любой и посмотреть, какие учреждения делают закупки. Было бы здорово, если бы и у нас добавили такую функцию.

В Украине портал госзакупок называется ProZorro. Также функционирует сервис DoZorro, который позволяет отслеживать закупки на этом портале. Они интегрированы друг с другом. Вы можете скачать и проанализировать данные портала закупок в сервисе DoZorro. Стоит отметить, что он автоматически отображает «красные флажки».

К примеру, вам нужно купить бумагу формата А4. Когда вы объявляете тендер, сервис определяет рыночную цену этой бумаги, и, если вы установите более высокую цену, она будет окрашена в красный цвет. Такой сервис есть в агентстве по борьбе с коррупцией [Казахстана], но он закрытый. Называется «единое окно закупок». В агентстве говорят, что с помощью него предотвратили неэффективное использование более чем 40 миллиардов тенге.

Здание Антикоррупционной службы в Астане

Кроме того, наш портал не охватывает весь цикл процесса госзакупок. Этими этапами являются: планирование, объявление тендера, заключение договора, его реализация и отчетность. Сейчас отчетный период не предусмотрен. Мы знаем, кто какой товар или услугу купил, какие у него технические особенности и с кем был заключен договор, но неизвестно, как он был выполнен. Информация об этом на портале не публикуется. Это важно для понимания того, насколько эффективно используются государственные деньги.

К примеру, агентство по борьбе с коррупцией, благодаря порталу госзакупок, иногда выявляет факты, когда договоры подписаны, но работы не выполняются. Лучше публиковать это на портале. Технически это сделать несложно.

Азаттык: Власти Казахстана в последнее время много говорят о реформах, в том числе в сфере госзакупок. Есть ли надежда, что произойдут изменения?

Галымжан Оразымбет: К сожалению, по мере того как всё больше организаций и журналистов интересуются этой сферой, она всё больше движется к закрытости. Один из примеров — информационный государственный заказ. Это понятная область, о которой много пишут. Ее легко анализировать. Акимы делают такие заказы в пропагандистских целях. В его рамках пишутся позитивные новости и статьи о социальной и культурной жизни региона. Их также используют для продвижения посланий президента. В последнее время журналисты и исследователи стали много писать об информационном заказе, и сведения о нем закрыли на портале. Сейчас на региональном уровне эта информация недоступна.

Также можно упомянуть предвыборные закупки. Расходы Центризбиркома во время выборов стали привлекать к себе много внимания, и их стали проводить вне портала. С этой точки зрения поводов для оптимизма мало.

Стоит поговорить и о положительной стороне. Оснований для закупок из одного источника постепенно становится меньше. Одно или два удаляют каждый год. Но понадобится много лет. Еще стоит порадоваться, что не все учреждения могут закупать из одного источника. Это происходит на уровне акиматов, на уровне управлений, ограничения были наложены на такие учреждения, как школы и больницы. Теперь объемы таких закупок должны уменьшиться.